《实施全面节约战略行动方案》专家解读文章之一 | 加快实施全面节约战略行动助力经济社会发展全面绿色转型

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《实施全面节约战略行动方案》专家解读文章之一 | 加快实施全面节约战略行动助力经济社会发展全面绿色转型

发布时间：2026-11-06

习近平总书记强调，要坚持节约优先，实施全面节约战略，推进各领域节约行动，推动资源利用方式根本转变。近日，国家发展改革委等部门联合印发《实施全面节约战略行动方案》（以下简称《方案》），对“十五五”时期深入实施全面节约战略进行系统部署，明确了节能、节水、节粮、节地、节矿、节材等方面总体要求和重点任务，对维护国家资源安全、推进生态文明建设、助力经济社会发展全面绿色转型、推动高质量发展具有重要意义。

一、实施全面节约战略行动意义重大

促进降碳减排的有效路径。如期实现碳达峰碳中和，既要加快非化石能源开发等供给侧变革，也要推进资源节约集约利用等需求侧转型。节能、节水、节粮、节地、节矿、节材，实质上都是通过减少无效消耗和低效投入，从源头压减能源需求和排放增量。推进全面节约，能够统筹实现降碳、减污、扩绿、增长协同增效，降低绿色低碳转型的综合成本。《方案》坚持节约与开发并举，以需求侧减量提效为供给侧转型创造条件、赢得空间，推动资源供给和需求在更高水平上实现动态平衡、协同转型。

推进生态文明建设的重要保障。当前，我国生态文明建设已进入促进经济社会发展全面绿色转型、实现生态环境质量改善由量变到质变的关键时期，对节约资源、守护生态本底、改善环境质量提出了更高要求。推进全面节约，就是通过减少资源开发利用对生态空间的占用和扰动，创造更好的环境质量、更高的生活品质。《方案》坚持节约优先、绿色发展，强化资源节约集约利用的政策导向和制度约束，有利于推动生产方式和生活方式绿色低碳转型，促进生态环境质量持续改善，为加快建设美丽中国、实现人与自然和谐共生提供有力保障。

支撑高质量发展的战略举措。高质量发展是资源利用方式由粗放低效向节约集约高效转变的过程。当前，我国资源约束趋紧与利用效率不高并存，继续依靠大规模资源投入支撑增长难以为继。全面节约不是简单压缩合理需求，而是通过优化资源配置、改进生产方式，以更少的资源环境代价创造更大的经济社会效益。《方案》把节约优先贯穿经济社会发展全过程、各领域，推动资源节约与产业升级、科技创新深度协同、同向发力，有利于提高全要素生产率、培育壮大绿色生产力，为中国式现代化厚植发展优势。

二、强化全过程管理，促进全面科学系统节约

节约资源是一项系统工程，贯穿资源开发、生产、流通、消费、回收全过程，实施全面节约战略有助于降低全生命周期运行成本。当前，我国部分领域资源利用方式仍较粗放，单位国内生产总值能耗、水耗与国际先进水平相比还有差距，全链条节约减损仍有较大潜力。《方案》树立全生命周期管理理念，坚持源头严防、过程严管、循环利用，推动节约工作由点上发力向系统施策转变。

一是突出源头减量。源头减量是成本最低、成效最显著的节约方式。项目和产品一旦定型，资源能源消耗格局往往随之固化，后期改造成本高、空间有限，必须关口前移。《方案》强调，把能源节约放在碳达峰碳中和工作优先位置，落实资源总量管控刚性约束，实行固定资产投资项目节能审查和碳排放评价、规划和建设项目节水评价、建设用地节约集约利用评价等制度，推行绿色设计和绿色制造，从源头减少资源投入，坚决遏制高耗能、高排放、低水平项目盲目上马。

二是加强过程管控。生产流通环节资源消耗最集中，设备能效、生产组织、仓储运输和消费行为直接影响利用效率，必须以标准引领、数字赋能和精细管理深挖节约潜力。《方案》指出，聚焦能源、工业、建筑、交通等重点领域，深入推进节能降碳改造和用能设备更新，加强重点用能用水单位全过程管理。深化农业节水增效、工业节水减排、城镇节水降损，推进粮食全链条节约减损，推广节地技术和节地模式，提升矿产资源开采回收率、选矿回收率、综合利用率。

三是强化循环再生。循环再生是延长资源生命周期、降低原生资源依赖的重要途径。废弃物是放错位置的资源，必须打通回收、加工、再利用链条。《方案》强调，加快构建废弃物循环利用体系，完善废旧物资回收网络，提升废钢铁、废有色金属、退役动力电池、退役风电光伏设备等再生资源利用水平，发展壮大再制造产业，推进余热余压余气回收利用，把“城市矿山”打造成保障国家资源安全的“第二资源”，推动资源利用由“一次性消耗”向“循环再生”转变。

三、深化改革创新，激发经济社会发展全面绿色转型活力

全面节约既要靠管理约束，更要靠机制激励和技术赋能。当前，资源领域仍存在价格信号传导不畅、要素市场化配置不充分、先进节约技术装备供给不足等短板，一些地方和企业节约的内生动力还不够强。《方案》坚持向改革要动力、向创新要效益，着力破解制约资源高效利用的深层次障碍。

一是深化改革。资源配置方式决定资源利用效率。要坚持有效市场和有为政府相结合，优化资源环境要素配置方式，完善能耗、水耗等总量管理制度，健全能耗双控向碳排放双控全面转型机制，强化用水总量和强度双控。深化资源性产品价格改革，完善资源税、环境保护税等调节机制，完善碳排放权、用水权、排污权等交易市场，让价格真实反映稀缺程度和生态成本，形成节约者受益、浪费者付费的鲜明导向。

二是推进创新。技术突破是破解资源约束的根本出路，模式创新是放大节约效益的重要途径。要围绕资源节约、替代和循环利用，加强关键核心技术攻关，发展高性能、长寿命、易回收、可循环的新材料新产品，推动数智技术在能源、水资源和物料管理中深度应用。推广合同能源管理、合同节水管理、环境污染第三方治理和废弃物回收利用一体化服务，支持专业化企业提供系统解决方案，形成技术可行、经济合理、可复制推广的节约路径。

三是扩大合作。全面节约既需要国内各区域、各领域协同发力，也离不开国际绿色低碳合作。要持续提升国内能源资源保障能力，激发内需活力，加强跨区域资源统筹和产业协作，推动先进节约技术、管理模式和再生资源回收利用体系共建共享。强化重点领域国际合作，积极参与全球绿色治理和规则标准建设，深化节能降碳、循环经济、清洁能源合作，拓展绿色贸易投资空间，以更高水平开放提升资源利用效率和安全保障能力。

节约是战略，更是行动。实施全面节约战略行动，是贯彻落实党中央重大决策部署的具体体现。要以钉钉子精神抓好《方案》各项任务落地见效，把节约优先方针全面融入经济社会发展全过程各领域，推动资源利用方式实现根本性转变，为加快经济社会发展全面绿色转型、建设人与自然和谐共生的现代化作出新的更大贡献。（李忠国家发展改革委能源研究所副所长、研究员；田智宇国家发展改革委能源研究所能源可持续发展研究中心主任、研究员）

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