能源高质量发展专家谈 |《煤炭工业发展“十五五”规划》解读之一

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能源高质量发展专家谈 |《煤炭工业发展“十五五”规划》解读之一

发布时间：2026-08-18

锚定大势聚力转型推动煤炭工业高质量发展

——《煤炭工业发展“十五五”规划》解读

“十五五”时期是我国基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期，煤炭作为我国基础能源和重要工业原料，在保障国家能源安全、支撑经济社会稳定发展中具有不可替代的战略地位。近日，《煤炭工业发展“十五五”规划》（以下简称《规划》）正式印发，系统回答了新时期煤炭产业如何统筹供应保障与低碳转型、如何培育和发展煤炭领域新质生产力、如何推动实现煤炭消费达峰等核心命题，是指导煤炭工业高质量发展的行动指南，需要全行业深入学习领会，认真贯彻落实。

一、审时度势、精准研判：深刻洞悉“十五五”煤炭发展的时代大势与战略使命

世界百年变局加速演进，全球能源格局深度重塑，我国经济社会发展全面绿色转型，产业业态伴随新质生产力发展加速变革，煤炭行业进入转型发展最为关键的“窗口期”。

从国家能源安全维度看，国际地缘冲突持续扰动全球能源产业链供应链，油气、矿产进口不确定性显著上升，能源自主可控成为国家治理重中之重。我国“富煤、贫油、少气”的能源资源禀赋特征难以改变，风光出力间歇性、波动性难题尚未完全破解，新型电力系统稳定运行离不开传统能源兜底支撑。“十五五”时期我国经济还将保持平稳增长，用能需求仍然保持一定增速，煤炭作为基础保障和系统调节能源，必须持续发挥好“压舱石”和“稳定器”作用。

从绿色转型全局维度看，经济社会发展全面绿色转型大势所趋，倒逼煤炭行业实施全方位深层次变革。对标碳达峰碳中和目标，未来五年煤炭消费将迎来达峰的关键时期。能耗与碳排放双控机制持续深化，生态、水资源、土地管控约束持续收紧，粗放开采、高耗低效、规模扩张的老路难以为继。新能源和可再生能源加速规模化布局，储能、特高压技术迭代提速，能源替代节奏持续加快。煤炭行业必须坚持“先立后破、统筹兼顾”的原则，在稳总量、优存量、控增量基础上统筹清洁开发、高效转化、低碳转型，实现能源保供、绿色降碳、产业发展相协调。

从产业升级变革维度看，新质生产力全面赋能煤炭产业，推动煤炭由传统采煤向综合能源业态转变。数字技术、人工智能、低碳技术与煤炭产业深度协同，智能开采、“煤新融合”、循环经济等新模式新业态加速落地。人力密集、资源消耗、规模扩张的旧路径已不可持续，科技创新引领的质量、效率、动力变革正在成为行业主线，长期困扰行业的安全环保、人才保障、产业可持续发展等问题正在通过系统性改革、全链条升级加以破解。

从区域空间布局维度看，资源开发与生态协同成为必然，要求煤炭生产力空间布局加快重构。黄河流域生态保护等区域重大战略纵深推进，煤炭开发面临更严格的生态、水资源、土地管控要求。东部老矿区资源逐步枯竭、开采条件恶化，要有序退出；晋陕蒙新等西部主产区资源禀赋优、开发潜力足、生态承载适配性强，成为全国保供核心承载区。“十五五”时期，需顺应区域发展规律，优化产能空间排布，推动优质产能集聚，实现资源开发与绿色发展双向协同。

二、守正创新、提质赋能：深入理解“十五五”煤炭规划的核心亮点与创新理念

《规划》立足新形势新要求，在战略定位、转型逻辑、发展模式、空间布局、行业治理五大维度实现系统性创新。

一是战略定位迭代升级。《规划》跳出煤炭看煤炭，立足新型能源体系建设全局，首次完整明确了煤炭的基础保障和系统调节新定位。一方面坚守能源保供使命，稳定保障工业用电、民生采暖、顶峰应急刚性用能；另一方面释放煤炭原料化潜力，依托煤制油气、煤基新材料、精细化工补齐国内高端化工原料、战略油气供给短板，推动煤炭从燃料向燃料和原料并重转变。

二是转型逻辑科学优化。《规划》坚持“先立后破”，提出“十五五”煤炭消费进入达峰平台期，通过严控总量、优化结构，统筹平衡了能源安全与低碳转型、存量发展与增量管控、区域集聚与全域均衡、产业发展与生态保护四重关系。

三是产业模式全面革新。《规划》描绘了智能为核、绿色为脉、多能共生的煤炭发展全新业态，将智能化作为产业升级的第一引擎，绿色低碳贯穿全产业链，创新提出煤炭与新能源融合发展模式，在建设、生产、加工、储运、使用全过程部署安排了绿色低碳发展相关任务，加快推动煤炭产业向绿向新发展。

四是空间布局集聚提效。《规划》结合全国资源禀赋与区域生态承载力，引导产能向资源优、配套全、生态承载强、外运通畅的优势区域集中，重点建设山西、蒙西、蒙东、陕北、新疆五大煤炭供应保障基地，通过集约化、规模化、现代化集群开发，持续提升产业集中度与全域保供能力。

五是治理体系闭环完善。《规划》推动行业治理制度化、规范化、数字化升级，健全完善了煤炭行业管理相关制度要求，建立了产业全生命周期精细化管控机制，推动提升行业治理现代化水平。

三、聚焦重点、精准发力：系统推进“十五五”煤炭工业高质量发展

《规划》围绕构建现代煤炭产业体系，系统布局九大任务，配套五个专项工程，具备极强的系统性、指导性、操作性。

——优化煤炭开发空间布局，构建梯级协同、分区管控的保供新格局。统筹资源、市场、运输、生态四大约束，按照“加快发展西部、稳定东中部”原则，巩固优化东中西梯级开发格局，重点打造五大国家级煤炭供应保障基地，因地制宜布局大型智能矿井集群，集中释放优质产能。构建黄河流域、长江经济带采煤区域差异化开发策略，完善煤炭跨区调运格局，优化煤炭运输流向。

——加快产业结构优化升级，坚持先立后破，推动先进产能比重提升。新建矿井统一按照智能化标准规划建设，推行“一井一面、一井两面”高效开拓模式，同步配套智能化选煤厂；以市场化、法治化手段推动落后无效产能有序退出，同步做好职工安置、债务化解、生态修复等配套工作。针对深部煤炭资源开采作出专项部署，分类做好科学开发。

——健全产供储销协同体系，全面提升应急保障能力。从生产、运输、储备、应急等方面搭建完整保供体系。常态化优化采掘接续，建立跨省区重点产煤省份协同生产调度机制，压实电煤中长期合同签约履约监管责任。首次提出统筹产品、产能、矿产地三类储备协同推进，重点推动大型煤矿建设产能储备，有序开展矿产地资源储备，提升煤炭生产弹性。完善电厂、流通企业常态化库存制度，建立煤炭供应安全风险预警、应急响应机制，定期开展储备矿井弹性生产演练，提升极端情况下“平急转换”快速保供能力。

——推动煤矿智能化迭代升级，以“人工智能+”重塑生产组织模式。深入实施“人工智能+煤炭”专项行动，覆盖勘探、建设、生产、安全、运维全场景智能化升级。井工煤矿聚焦智能掘进、智能综采两大核心环节，突破高精度地质建模、掘支一体化、自适应截割、跟机移架等关键技术，实现工作面少人、无人常态化运行；露天矿推进挖掘机、无人驾驶卡车编组协同作业；智能洗选实现分选全过程自主决策。完善全国统一煤矿智能化标准体系，建立专业运维机构与常态化评价机制，解决“重建设、轻运维、运行效率低”痛点。

——全面推进煤炭绿色低碳转型，构建全链条低碳开发体系。加快推广应用充填开采、保水开采等绿色开采技术，分级处理循环利用矿井水，推进煤矸石减量化、资源化回填，提高煤系共伴生矿产综合利用率。强化全流程节能降碳，优化井下开拓布局，推广变频节能装备、余热余压综合利用。做大煤层气产业，巩固沁水、鄂尔多斯东部两大煤层气基地，分层分类开发浅层、中层、深层煤层气，井上井下联合抽采瓦斯，分浓度实现发电、供热、提纯外送，稳步推进甲烷控排。推动煤与新能源深度融合，盘活采煤沉陷区、矿区工业场地建设光伏、风电，打造源网荷储一体化智能微电网。

——提升煤炭清洁高效利用水平，推动煤炭向高价值产品攀升。持续推进煤炭清洁替代，加快关停低效燃煤锅炉、工业窑炉，推广电力、余热、可再生能源供热，严控散煤消费，在钢铁、建材行业推广电加热工艺。实施洗选能力增优汰劣工程，新建、改造选煤厂达到行业标杆水平，提升原煤入选率。推动煤电低碳升级，实施节能降碳、灵活性改造，耦合新能源、储能设施，提升煤电调峰支撑能力。有序布局鄂尔多斯、榆林、新疆准东等煤制油气战略基地，推进煤制芳烃、煤基可降解材料产业化，延伸高附加值低碳产业链。

——强化煤炭科技创新支撑，攻克行业关键核心技术装备。依托国家科技重大专项，搭建“企业主体、院所协同、高校支撑”创新体系。围绕深部灾害防控、透明地质保障、CCUS、富油煤高效热解、矿山AI大模型等方向开展基础研究；突破千米竖井掘进装备、露天智能采剥成套设备、干法智能分选装备、瓦斯智能抽采系统等“卡脖子”装备研发，推动首台套重大技术装备落地应用。优化煤炭相关学科建设，培育跨智能、化工、新能源领域复合型人才，引导金融资源向煤炭科技创新领域倾斜。

——筑牢安全生产根基，构建事前预防为主的安全治理体系。坚持人民至上、生命至上，推动安全治理从事后处置向事前风险防控转变。压实企业安全生产主体责任，完善风险分级管控、隐患排查双重预防机制，强化隐蔽致灾因素动态普查，分区治理瓦斯、冲击地压、水害、边坡等重大灾害，淘汰高风险落后工艺装备。完善煤矿职业健康防护体系，管控粉尘、高温等职业病危害因素。健全多层级监管监察与应急救援体系，常态化开展实战化应急演练，坚决遏制重特大安全事故。

——提升行业现代化治理能力，不断提升煤炭市场化水平。完善全国统一煤炭交易市场，标准化电煤中长期合同，优化煤炭价格区间调控机制；加快《中华人民共和国煤炭法》修订，完善煤炭行业标准体系，强化矿区总体规划、产能一本账、矿井关闭退出全生命周期台账管理，多部门协同打击超产、违规建设行为；深化国资国企改革，支持煤电、煤化、煤新能源企业重组整合，培育综合能源服务商，保障民营企业公平参与；统筹国内国际两种资源，稳定煤炭进口渠道，输出绿色智能矿山技术服务。

站在新的历史坐标上，煤炭行业必须主动识变、应变、求变，牢牢把握时代发展大势，坚守能源安全初心使命，锚定智能化、绿色化、融合化转型之路，以科技创新赋能产业升级，以系统治理保障长效发展，加快构建布局协同优化、供应安全稳定、开发绿色智能、利用清洁高效、治理科学规范的现代煤炭产业体系，为建设能源强国、构建新型能源体系提供坚强支撑。

（煤炭工业规划设计研究院党委书记、董事长汪有刚）

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