我国农业补贴成效及政策取向研究_中国氮肥网

我国农业补贴成效及政策取向研究

2012-07-30 | 编辑：enablesite | 【大中小】

改革开放以来，农业补贴政策成为农业财政政策的一个重要组成部分，对稳定农业发展、增加农民收入、保障国家粮食安全起到了积极作用。随着农业补贴政策的深入发展，补贴成效问题越来越受到社会的关注，并成为农业补贴政策今后改革的焦点。

　　为此，财政部财政科学研究所科研组织处成立了《我国农业补贴成效及政策取向研究》课题组，该课题组于近期撰写了名为《我国农业补贴成效及政策取向研究》的研究报告，报告中对农业补贴成效问题进行了全面分析研究，认为稳定农业补贴政策是我国的正确选择，对现有农业补贴政策要进一步改进完善，在今后改革中补贴目标要向农业现代化、粮食主产区、控制农药污染等方面倾斜。本刊特别为读者将报告以专题形式呈现，以供学习交流。

　　背景篇

　　农业补贴政策顺应时势

　　——稳定农业补贴政策的必要性及我国农业补贴政策的现状分析

　　农业补贴势在必行

　　农业补贴是政府为保证本国粮食安全、维护农产品价格稳定和保障农民收益而实施的对农产品生产、流通和贸易进行的转移支付，是国际上普遍应用的对农业的支持保护方式。推动现代化农业的发展、农村的繁荣和农民小康的实现，是2012年我国经济工作总体指导思想的重要内容，也是“十二五”时期我国重要而紧迫的任务。因此，继续保持、完善我国农业补贴政策很有必要。

　　可以说，改革开放以来，我国农业经济取得了明显的成绩。但从总的情况来看，我国农业经济还面临巨大的挑战：一是资源的刚性约束是我国农业经济发展面临的严峻条件。我国可用于农业生产的土地资源远低于世界平均水平，耕地资源仅占世界可耕地资源的7%，而人口却占世界的22%，目前人口仍在持续增长，但耕地资源却在逐步缩减。从数据反映来看，我国农业基础资源高度紧张，对我国农业经济的可持续发展造成了客观上的障碍。

　　在农业资源刚性约束极强的条件下，加大农业科技、技术投入，提高资源使用效率是保证我国农业经济可持续发展的必然选择。而从我国目前的现状来看，鉴于产业投资和技术投资的周期长、风险高，市场化的农业投资途径少，导致市场经济个体缺乏投资农业的动力，而单纯依靠政府在产业和科技上的投资无法满足我国农业经济发展的全部需求，阻碍了农业生产方式的转变和农业生产的提高。

　　此外，自2008年全球粮食危机以来，国际粮价持续高涨，尤其进入2011年以后，全球粮价屡创新高。粮食问题成为世界各国普遍重视的核心战略问题，采用各种政策手段，加大农业投资，促进农业经济和粮食生产的持续增长，提高自给率，是世界各国尤其是发展中国家必须面对且需要尽快的问题。

　　截至2011年末，我国粮食总产量已经实现了连续八年的持续增产。2011年全国粮食总产量达到57121万吨，比2010年增产2473万吨，增长幅度达到4.5%，创下历史最好水平，并且达到了2020年粮食产能规划水平。但由于农业的不确定性，农业生产中存在的各种问题，粮食安全问题仍不可忽视。在这种情况下，我国必须坚持粮食自给自足的基本方针，通过继续加强和完善农业补贴政策，推动我国粮食生产的稳定性，为避免粮食问题带来的国际压力提供有利保障。

　　我国农业补贴政策的现状

　　我国加入WTO之后，按照WTO要求，逐渐实施和加大农业补贴的范围和力度。与价格补贴相比，我国目前的农业补贴政策是一种功能型政策补贴，其中既有直接补贴，也有间接补贴。可以保证我国农业在WTO框架下与国际接轨，以最大限度地为我国的农业发展提供服务。

　　从农业补贴的种类和结构来看，我国财政补贴支持农业的政策措施，初步形成了价格支持、直接补贴和一般服务支持等功能互补、综合补贴和专项补贴相结合的农业补贴政策框架，对建设现代农业、提高农业综合生产能力、促进农业增产增收、增加农民收入发挥了重要作用。

　　经过近十年的探索，我国农业补贴政策已经由补贴流通环节向补贴生产环节、由补贴消费者向补贴生产者转型。其基本特征包括：一是价格支持政策成为补贴支持农业的基础性措施；二是政策性补贴由流通环节转向生产环节，对农民直接补贴逐步成为支持农业的重要方式；三是农业补贴总额和支持水平大幅提高；四是农民负担大幅减轻。

　　实效篇

　　农业补贴政策惠民利国

　　——我国农业补贴成效分析

　　成效问题，是评价我国农业补贴政策的核心问题。我国自2004年实行农业直接补贴政策以来，对提高农业综合生产能力、调动粮食主产区农民的种粮积极性、稳定粮食生产、增加农民收入与促进城乡协调发展发挥了积极作用。

　　补贴政策结出惠农果实

　　提高农业综合生产能力，促进农村服务体系建设。首先，农业机械化步伐大大推进。农机购置直接补贴政策的实施，通过促进农业机械购置提高了我国的农业机械化水平。2001年我国农机总动力为5.5亿千瓦，2004年6.4亿千瓦，2007年达到7.6亿千瓦，2010年达到9.3亿千瓦，分3年计算，累计增长16%、19%、22%。拖拉机保有量2001年为1388万台，2004年1567万台，2007年1834万台，2010年达到2178万台，分3年计算增幅分别为13%、17%、19%，农业机械化速度明显加快。其次，各项补贴政策涉及县、镇、村、组、户和栽培、种子、农资、财政等，通过这些惠农政策的落实，服务链条延长，部门、学科之间的配套协作能力增强，新技术推广周期缩短，加强了农业服务体系。

　　促进农业生产发展提高农产品产量。农产品价格支持政策和农业补贴政策的实施，明显促进农业生产发展提高农产品产量，有力保障了国家粮食安全。如2004年开始实施的良种直接补贴政策推进了我国农业生产良种的使用提高农业技术进步水平促进农业生产发展。2005年粮食产量为4.8亿吨，2010年达到5.5亿吨。

　　提升农民生产积极性，提高农业经营者的收入水平。农业生产成本上升和农产品价格下跌是造成农民生产积极性下降、收入水平下降和农产品市场供给波动的重要原因，农业补贴和农产品价格支持政策就达到提高农民收入，保护农民利益，稳定农产品市场，稳定或扩大农业生产的效果。

　　从成效中总结经验

　　农业补贴要有效调动农民的积极性。由于我国的农业补贴分散到每个人头上数量有限，容易就出现“中央当作投入，农民当作收入，地方当作负担”的现象。每年中央对农业的大量补贴希望农民能投入生产，改进生产设施，而农民把中央的投入彻底当成自己收入来消费，导致拿到钱的农民依然沿用过去的生产方式去生产，水利设施依然陈旧等等。

　　确立稳定增长机制，健全政策体系。随着中央和地方农村经济政策的变化，财政的直接补贴政策也应随之发生变化。以生猪补贴为例，在促进生猪生产的目标已经实现后，要注意防止能繁母猪补贴等政策将会带来新一轮的产品过剩。从农业补贴政策的体系来看，农业补贴的对象、规模、时机、如何操作等问题还需要明确思路，做出前瞻性、系统性的安排。如农业环保问题已成为国际发达国家农业补贴政策的一个重要内容，我国的农业污染问题也日益严重，应考虑纳入农业补贴政策体系中。

　　突出补贴结构重点。现阶段，我国财政对农业实施的多类别和多环节的补贴，几乎涉及了农产品生产和流通的全过程，要注意的是，完善补贴结构结构才能使农业补贴发挥集中效能，达到明显的补贴效果。比如，农产品的补贴主要集中在粮棉产品，虽然已开始有选择地补贴某些优质品种，但还不够普及、稳定。

　　补贴发放成本过高。我国现行农业补贴政策涉及财政、农业、外经贸、粮食、民政和银行等多个部门落实相关政策，致使农业补贴政策执行成本较高。从目前运行情况看，每项补贴发放都要2个程序：一是从上到下层层下达，县、乡、村三级干部全体动员；二是从下到上逐级申报、统计核实、登记造册，由此大量增加基层工作量和行政成本。

　　此外，补贴政策还需规范的制度和法律保障。欧美等发达国家，一般都制订了确保农业补贴的法律，使补贴法律化、规范化、制度化。如美国在近百年的农业法律变迁中，农业法的内容由早期的农业保护逐渐转向现在全面的农业支持。我国农业补贴政策由于实施时间短，整个补贴政策还没有建立起完整的农业补贴法律规范，在缺乏明确、统一、完整的法律体系予以保障的农业支持政策情况下，难以形成农业保护及农业补贴的长效机制。

　　总体来看，我国的农业补贴政策实施以来，对加强农业基础设施建设，推进农业现代化，提高粮食产量，保障国家粮食安全，保护种粮农民的利益等各方面均取得了一定的成效，但同时也存在着不少问题，影响了政策的效率。从成本与产出的角度审视，成本是很大的，效率却不突出，是应该引起高度重视的。

　　发展篇

　　以改革推动农业现代化

　　——我国农业补贴政策的改进和发展取向

　　从总体上看，我国农业补贴政策的完善和改革需要分三步走：首先有必要保持政策的稳定性；其次进一步完善农业补贴政策；再其次做好农业补贴政策的转型工作。

　　完善农业补贴政策的建议

　　突出重点补贴对象。首先要加大农业科技投入，同时，还要重视农业科技推广应用的力度，我国技术进步对农业的贡献率约为40%，而发达国家一般达到70%—80%。应逐步改善农业科技投入与农业发展不相适应的局面。其次加强补贴的集中性和针对性，加大农业补贴的力度仅靠财政资金是难以支撑整个农业发展的，建立多元化的补贴制度是一条值得探索的途径。

　　完善农业补贴保障体制，构建稳定的增长机制。农业补贴要有稳定的增长机制，这一增长机制的构建，要在确定政府补贴性农业保险政策的基础上，设计一套政策支持型的农业保险实施方案，逐步建立农民收入风险保障机制。

　　优化补贴结构，完善补贴方式。在优化农业补贴结构方面，要构建以经常性为主，应急性为辅的体系，为市场提供稳定的预期，给主要农产品的生产提供扶持，增强农业的可持续发展能力。对于临时性的补贴，可借鉴国外反周期补贴的经验，缓解外部性较为明显的农产品的短缺；对于经常性的补贴，可以与价格水平挂钩，保持其延续性和稳定性。

　　整合农业补贴资金，提高资金使用效率。在现阶段应注重让有限的资金发挥最大的成效。建议逐步推进以下三个领域的资金整合：一是农业综合开发资金与土地出让金收入中的土地整理资金的整合，以提高农业基础设施的规划水平、建设能力和产出效率；二是以农业收入水平为对象的补贴资金，包括种粮直补、农资综合补贴、良种补贴等资金的整合；三是对养殖业的繁育、饲养、常规防疫和出栏销售的补贴资金的整合，并逐步将保险补贴和金融引导资金也囊括在内。

　　完善农业补贴的相关法律法规。农业补贴是我国的一项长期政策，必须完善相关的法律法规。从我国的具体国情出发，减少相应的柔性条款，增加相应的刚性条款，使法律法规的内容尽可能细化，以便执行更加简便。同时，要在WTO“农业协定”的原则规范下加快农业补贴立法体系建设，以法律的形式规范农业补贴政策的出台和执行，使农业补贴的范围、农业保险、农业灾害救助、农业环境保护、农业基础设施投入保障等等都能实现有效立法，使农业补贴的各项工作都有法可依。

　　总之，农业补贴对稳定“三农”形势，支持国民经济稳定快速增长都发挥了积极的作用。当前应脚踏实地、循序渐进地做好农业补贴政策的改革和完善工作。

　　农业补贴政策的改革取向

　　农业补贴要以推进农业现代化为首位。农业现代化是我国农业的发展方向和目标，农业现代化的核心是生产工具的机械化、育种用种的优良化和农民生产的科技化。农业补贴政策要成为促进农业现代化的动力。在以后的农业补贴安排上，要着力做好：第一，建立和完善农业生产机械的动态管理机制，一方面促进优良的农业机械在农业生产中的运用和普及，另一方面推进农业机械的研发创新能力；第二，拓展良种补贴的范围，提高良种补贴的实施力度，逐步筹建“良种研发企业——种子销售渠道——农户”的无缝对接，提高补贴效能；第三，加强对农民的种植、养殖和市场营销技术的培训，提高农民生产过程中独立选择的能力和水平。

　　农业补贴要以粮食主产区和种粮大户为重点。我国的农业补贴是生产性补贴，目的主要是保障粮食安全，所以农业补贴要重点向粮食主产区和商品粮基地倾斜。在今后的农业补贴政策改革中，要坚持好农业补贴向粮食主产区倾斜的取向，将部分农业补贴资金与粮食的商品率结合到一起，一方面切实减轻种粮大省的补贴资金压力，另一方面彻底扭转商品粮跨省调度带来补贴隐性流失问题。

　　农业补贴政策要向农业环保和粮食安全倾斜。在OECD《2011年农业政策监测和评估报告》的要求下，环保已成为发达国家农业补贴政策的重要挂钩指标。特别是欧盟正式将环境保护放在农业补贴政策体系核心位置，推行了一系列以环境保护和食品安全为目的的补贴措施。这是国际上农业补贴政策改革的取向，我国农业补贴政策也要向这方面改革，可以适当增加与环保目标直接挂钩的补贴方式，引导农民更多使用有机肥料、生物农药和机械除草，减少化肥、农药和除草剂在农产品的残留，减少环境污染，提高农产品质量，保障我国农业的可持续发展。

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