“十二五”环保规划应关注哪些方面
2010-01-05 | 编辑：enablesite |
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如何科学、合理地进行生态环境保护，使环境规划实现效益最大化，是我们在“十二五”关键时期环保工作的重点内容。本报今日刊登理论文章，从水环境保护、大气污染治理、固体废弃物污染控制、土壤污染防治、农村环境污染整治、生态保护等方面提出了规划建议，希望能对“十二五”时期的环境保护和生态文明建设提供有益参考。
“十二五”时期是我国全面实现小康社会的关键历史阶段，有效治理环境污染，积极改善生态环境等将对全面落实科学发展观、建设小康社会起到关键作用。科学规划“十二五”时期的生态环境保护重点领域、合理布局生态环境保护重大工程，使环境规划实现效益最大化，应作为当前环保工作的重点内容，这同时也决定了下一阶段环境保护工作的主要任务、环境产业的市场形势和发展走向。为此，我们在总结“十一五”环境规划制定与实施情况的基础上，对“十二五”时期我国生态环境保护的重点领域与重大工程进行了深入的研究和广泛的征询意见，提出如下初步建议。
水环境保护 仍是重中之重
■阅读提示
水污染防治工作是长期而艰巨的任务。“十一五”时期，我国的水污染防治工作围绕COD减排这一核心工作取得了突破性进展。在“十二五”时期，水环境保护仍是环保工作的重中之重，污染物总量控制、严格控制污染源排放、加快现有污染水域和地下水环境的综合整治应是改善水环境质量的重点工作。
随着城镇污水处理率的不断提高和流域水环境综合整治力度的不断加大，我国的水环境质量在一定程度上有所改善，但尚未产生根本性和全局性的改善。水污染防治工作是长期而艰巨的任务，“十二五”时期应在现有基础上继续加大水污染控制力度和投入，坚持在总量控制思路的指导下重点开展以下工作:
一是进一步加强城镇污水处理基础设施建设，加快未达标污水处理基础设施升级改造工作进程。城镇污水处理基础设施建设应体现出阶段性。一方面，“十一五”时期，我国城镇污水处理能力显著增强，全国城镇平均污水处理率增长较快，但地区间污水处理率差异明显，部分地区存在配套设施建设滞后等问题。污水处理基础设施建设进度与经济发展水平的不同导致地区间设施建设投资压力差异较大。基于这种情况，建议“十二五”时期有重点地推动城镇污水处理基础设施建设，加强中西部地区、经济欠发达城市、县级市的污水处理基础设施建设，积极推动配套管网、污泥处理处置等相关设施的建设，实现全国范围内城市污水处理能力的均衡发展。另一方面，近年来多项新法规和标准的出台，对我国的现有的污水处理厂提出了更高的要求。据统计，截至2008年底，我国目前已建成的污水处理厂中约50%左右尚未达到一级B标准，在建项目中仍有15%左右的污水处理设施尚未达到新标准。建议“十二五”时期加大对污水处理设施升级改造的技术指导和财政投入，加快未达标污水处理设施的升级改造工作进程，使污水治理投资发挥其作用与效益。此外，现阶段总氮和总磷的总量控制已经进入了政策制订前期，针对已有项目，要特别注意污水处理设施升级改造与脱氮除磷能力的衔接问题;对于新建项目，也要在新标准和脱氮除磷要求下考虑处理工艺与处理成本的合理性问题。
二是加强工业废水排放的监管工作，提高工业废水处理水平，鼓励推广工业园区集中式污水处理模式。随着我国工业化进程的加快，工业废水排放量日益增多，废水处理需求增大。尽管我国现有环境统计数据中显示当前工业废水处理率较高，但尚有大量企业并未纳入环境统计工作，尤其是中小企业。因此，我国的工业废水处理设施仍有较大建设需求。随着工业园区模式的推广，园区内工业废水处理成为当前面临的一个重要问题。此外，长期以来我国中小企业的废水处理设施建设较为落后，现有设施的更新改造和新建需求较大。基于此，建议“十二五”时期进一步监督和加强中小企业在工业废水处理设施建设，加大运营投资力度，严格要求企业达标排放，进一步提高工业废水的整体处理水平;针对工业园区，在有条件的情况下鼓励推广集中式污水处理模式，实现园区内工业废水的无害化处理。
三是继续实施重点流域水环境综合整治工程，选择部分区域实施总氮总磷总量控制试点。“十一五”时期，在松花江水污染、无锡蓝藻暴发等水污染事件后，我国区域和流域水环境综合整治进程明显加快，并取得了一定效果。然而，长期的污染积累使得我国的流域水环境综合整治不可能一蹴而就，而是需要长期的艰苦努力。此外，我国社会经济发展显著强化了以人类社会活动干预为主的氮、磷社会代谢体系对氮、磷整体循环的作用，导致了严重的生态后果，集中表现为地表水体的富营养化。尽管已经采取了一些措施，但未能从根本上消除我国水体富营养化的生成基础，局部地区继续呈现恶化趋势。基于上述现状，建议“十二五”时期结合我国氮、磷控制的重点环节及优先顺序特征，在经济条件、水域条件和管理条件相对适宜的重点区域开展总氮总磷控制试点。
地下水作为广泛分布的重要的城乡供水水源，在为居民提供饮用水和平衡生态环境等方面起着不可替代的作用。随着我国工业化和城镇化速度的加快，我国地下水污染正由点污染、条带状污染向面污染转变，由浅层向深层渗透，污染程度和广度不断增加。地下水污染带来的生态环境破坏和人体健康危害，已经造成了相当大的损失，影响了当地的发展。建议将地下水污染防治继续纳入“十二五”环境保护规划中。具体来说，应重点开展地下水源地保护、地下水污染治理方面的综合调控和工程设施建设、地下水污染监测与评价体系建设、地下水污染预警应急体系建设、地下水污染防治技术体系建设、污染防治监管法律体系和管理体系建设等工作。
继续加强 复合型大气污染控制
■阅读提示
近年来，随着社会经济的高速发展，城市化进程的加快和人民生活水平的不断提高，机动车尾气污染也愈加严重，城市群开始出现总悬浮颗粒、二氧化硫与机动车尾气污染并存的特殊的复合型污染。“十二五”时期要继续加强二氧化硫和一次颗粒物排放控制，有步骤地开展氮氧化物排放控制，适时启动对挥发性有机物、臭氧和细粒子的污染控制。
由于生态环境恶化和以煤为主的能源结构，国内城市的大气污染呈现二氧化硫浓度增大和总悬浮颗粒物增多等特征。近年来，随着社会经济的高速发展，城市化进程的加快和人民生活水平的不断提高，机动车尾气污染也愈加严重，城市群开始出现总悬浮颗粒、二氧化硫与机动车尾气污染并存的特殊的复合型污染。“十二五”期间，大气污染治理应突出以下内容:
进一步加强二氧化硫排放控制。二氧化硫的排放和造成的环境影响有明显的行业和区域特征，需要分区域和分行业实施控制措施。建议“十二五”时期继续执行二氧化硫总量控制政策，根据地区环境质量现状和环境容量，确定总量控制目标，采取更严格的控制措施。针对行业控制，进一步完善和落实火电脱硫政策，严格控制新建电厂的二氧化硫排放量，逐步淘汰效率低、能耗高、污染严重的小火电机组;开展其他工业行业的二氧化硫排放控制，推进非电力重点行业的二氧化硫排放控制，加强对钢铁、有色、建材、化工、石化等重点行业的二氧化硫排放控制，减少污染物排放。
逐步开展氮氧化物排放控制。我国目前有关氮氧化物污染控制的法规和政策管理体系还十分零散，“十二五”时期应加快对相关现行法律、法规的修订，逐步建立我国氮氧化物控制法规和标准体系;加强氮氧化物控制规划研究，制订综合性的氮氧化物控制策略。在氮氧化物的控制上，应首先推进达标控制，然后再在此基础上对钢铁、电力、水泥等重点行业逐步实行总量控制。在工程层面，应通过修改火电厂氮氧化物排放标准、关停高排放的火电机组、改造现有燃煤锅炉采用低氮氧化物燃烧技术等手段，严格控制火电厂的氮氧化物排放。
进一步强化一次颗粒物排放控制。继续提高煤炭洗选率，改善城市的能源结构，减少颗粒物排放，控制煤烟型污染。加大对水泥、钢铁等行业的颗粒物污染治理力度，淘汰能耗高、污染严重的老式生产工艺，对新型干法窑系统废弃余热进行回收利用，采用纯低温废气余热发电。对现有水泥厂、钢铁厂、电厂和工业锅炉进行深化治理，安装高效除尘设施，同时减少无组织排放。加强对农业面源颗粒物的排放控制，稳步实施以沼气、太阳能为重点的农村能源工程建设，大力推进农村能源清洁化。注重实施生态建设工程，建设防风固沙林网、林带，增加河岸植被覆盖率。加快城市综合整治，逐步减少城市内的裸露地面。
及时启动挥发性有机物排放控制。加快制订挥发性有机物控制的法规体系，编制和发布需进行控制的挥发性有机物名录，制订挥发性有机物的环境空气质量标准、源排放限值标准和溶剂挥发性有机物排放的产品标准。防治工业有机废气污染，工业有机溶剂使用和挥发性有机物排放必须达到国家相关排放标准。防治工业溶剂使用过程中挥发性有机物的散逸，鼓励使用低挥发性溶剂，减少有毒有害气体的排放。防治加油站挥发性有机物的排放。
逐步开展臭氧和细粒子污染控制。加强区域复合大气污染控制战略研究，针对区域复合大气污染形成的关键问题，全面系统地开展污染监测、危害评估和预测预警，并进行区域控制体系和污染形成机制的研究，为我国未来城市化健康发展提供重要的技术储备。构建科学的空气质量标准和目标体系，推动从单一污染物治理向以臭氧和细粒子为核心的多污染物综合控制转变。在确定的空气质量目标下，制订多污染物综合控制技术方案。逐步建立区域协调机制和管理模式，在北京及周边省、市、长江三角洲、珠江三角洲率先展开示范试点，以研究有效组织跨行政单元大气污染控制的区域协调和决策。
危废处置 宜列入重大环境工程
■阅读提示
国家环境保护“十一五”规划中已经将“控制固体废弃物污染，推进其资源化和无害化”列入环保重点领域和主要任务中，“十二五”规划期间，固体废弃物污染控制主要集中在有重点地推进危废和污泥处理处置工程设施的建设与运营、加快建立城市垃圾处理工艺相关标准等方面。
国家环境保护“十一五”规划中将“控制固体废弃物污染，推进其资源化和无害化”列入环保重点领域和主要任务，并提出“实施危险废物和医疗废物处置工程，实施生活垃圾无害化处置工程和推进固体废物综合利用”等具体任务。同时，固体废物治理工程也被列入“十一五”时期的投资重点。“十一五”时期，我国在医疗废弃物处置工程设施建设方面的投资力度明显加大，设施数量明显增多。设施建设投资的增长带来医疗废弃物处理能力的明显提高。在危险废物处置方面，由于目前城市间差别较大，再加上处理工艺复杂多样，出现的问题较多，建设运营情况欠佳。“十一五”时期铬渣污染治理工程建设情况良好，预计部分收尾工作要在“十二五”时期完成。在“十一五”前期，城市垃圾处理处置基础设施建设速度缓慢，截至2007年底，我国城市垃圾处理能力仅比2005年新增2.3万吨/日，与“十一五”规划目标差距较大。目前，在城市垃圾处理方面还存在一系列问题，主要集中在:垃圾处理工艺标准尚不明确、焚烧工艺的烟气技改工作量仍然很大、填埋场的工艺改造仍有大量工作需要开展等方面。环境保护“十一五”规划提到了污泥处置工程的建设，但就目前的情况来讲，污泥处置工程的建设量较小，尤其是对典型工业的污泥处理处置工作开展较少。
建议在“十二五”期间，仍将危险废物处置设施建设列入环保重大工程。进一步加大危险废物处置工程设施建设力度，提升危险废物处置工程设施的运营管理效率。在污泥处理处置方面，建议将污泥处置工程列入“十二五”时期的环保重大工程，加强对典型工业污泥的处置工作，尤其是含油、含重金属和含有毒有机物的污泥。此外，污泥处置的一些技术问题尚没有解决;在污泥处置的副产物利用方面，可供选择的工艺较少，这些都应在“十二五”时期有所改善。在城市垃圾处理处置基础设施建设方面，应进一步加快城市垃圾处理工程建设，逐步建立城市垃圾处理工艺选择标准。逐渐调整焚烧工艺的烟气排放标准，使之达到国际标准，并开展相关的烟气技改工作。开展对原有的城市垃圾处理项目尤其是卫生填埋项目的评估工作，加强对填埋工艺安全性和渗滤液处理问题的研究，推进城市垃圾处理工艺改造。进一步提高城市垃圾处理设施的运营效率。在大型电子废弃物处理处置设施建设方面，“十二五”期间应推动大型集中电子废弃物处理处置工程设施建设，明确各相关主体的责任和权利，逐步建立以大型企业投资和市场化资金为主、财政补贴为辅的投资机制。此外，加快对有机垃圾堆肥、生物燃气利用等技术的开发，推动开展相关试点工程。
积极推动 土壤污染防治
■阅读提示
我国土壤污染范围广、问题复杂，污染治理需要长期投入。“十二五”时期，土壤污染防治仍应作为农村环境污染防治的重点，应加快土壤污染防治相关法律法规的出台，围绕我国农村地区土壤污染的主要成因，以源头防范与后期修复相结合的方法，积极推动土壤污染防治工作。
在土壤污染防治方面，环境保护部已于2006年7月启动了全国土壤污染状况调查;2008年6月，环境保护部下发了《关于加强土壤污染防治工作的意见》(下称意见)，要求各地充分认识加强土壤污染防治的重要性和紧迫性，全面加强土壤污染防治工作，并逐步完善和建立土壤污染防治标准体系和监督管理体系，出台一批有关土壤污染防治的政策法律法规。除了在法律、标准和制度体系建设层面有所推进外，土壤污染治理工程项目也开始有所增多，但主要集中在北京等经济发达城市，针对农村地区的土壤污染修复工程鲜有报道。我国土壤污染的范围广、数量大、污染问题复杂，污染治理需要长期投入。“十二五”时期，土壤污染防治仍应作为农村环境污染防治的重点。基于我国的土壤污染现状，建议“十二五”时期围绕我国农村地区土壤污染的主要成因，加快农村地区土壤污染的统计工作，一方面采用政策手段加强对科学灌溉的引导，鼓励合理使用农药和化肥，限制固体废弃物向农村地区转移，继续加强酸雨控制工程建设，从源头上切断农村地区土壤污染源;另一方面加强农村地区土壤修复工程建设，改善农村地区土壤现状。建议在“十二五”时期加强工业土壤污染修复工程建设，加快出台针对土壤环境的质量评价制度和监测标准，进一步明确工业企业的土壤污染治理责任，加强对工业土壤污染的监管，通过专项资金等政策性资金形式支持企业开展工业土壤污染修复工程。培育一批专业土壤污染治理企业。
加大农村环境 整治力度
■阅读提示
随着农村经济的不断快速发展，我国农村的环境污染也日趋严重，农村环境污染防治逐渐被提上日程。“十一五”中前期，农村环境综合整治、农村面源污染防治等工作已经展开。“十二五”时期应从农村环境污染的点源治理与面源治理相结合入手，全面开展农村地区的生态环境综合整治工作。
国家环境保护“十一五”规划将“整治农村环境，促进社会主义新农村建设”纳入环境保护的重点领域和主要任务中，主要包括“重点防治土壤污染，开展农村环境综合整治和防治农村面源污染”。其中，建成环境优美乡镇2000个，完成1万个行政村环境综合整治为目标的农村小康环保行动工程被列入环境保护重点工程。“十一五”中前期，土壤污染防治、农村环境综合整治、农村面源污染防治等工作已经展开。结合由环境保护部联合发布的《关于加强农村环境保护工作的意见》，“十二五”时期在农村环境污染防治方面应该重点开展以下工作:
一是加大农村生活污水处理力度。采取分散或相对集中、生物或土地处理等多种方式，因地制宜地开展农村生活污水处理。在人口相对集中、水环境容量相对较小的地区可采用环境工程设施处理;在人口密度较低、水环境容量相对较大的农村区域，可利用湿地、沟塘等自然系统就地处理。结合农村沼气建设与改水、改厕、改厨、改圈等措施，逐步提高生活污水处理率。在我国农村水环境污染较严重的地区及水污染治理重点流域要优先建设一批农村生活污水处理示范工程。
二是进一步规范畜禽养殖工作，控制畜禽污染。鼓励科学育种、科学饲养，倡导改善农产品品质和注重食品安全，在畜牧业中倡导发展循环工艺，鼓励废物综合利用;调整规模化畜禽养殖场规模等级的划分标准，鼓励发展超大型畜禽养殖工厂，实现动物粪尿、沼渣、圈舍废弃物制肥的规模化，提高沼气、沼液的综合利用水平。积极开发适合不同规模的畜禽养殖污染治理和综合利用技术，力争做到污染物零排放和最大限度地转化为农肥和能源。
三是大力推进农村生活污染治理。因地制宜地开展农村污水、垃圾污染治理。逐步推进县域污水和垃圾处理设施的统一规划、统一建设、统一管理。有条件的小城镇和规模较大的村庄应建设污水处理设施，城市周边村镇的污水可纳入城市污水收集管网，对居住比较分散、经济条件较差村庄的生活污水，可采取分散式、低成本、易管理的方式进行处理。逐步推广户分类、村收集、乡运输、县处理的方式，提高垃圾无害化处理水平。建立粪便、有机厨余垃圾、木屑等废弃物的集中堆肥设施建设;加强粪便的无害化处理，按照国家农村户厕卫生标准，推广无害化卫生厕所。把农村污染治理、废弃物资源化利用同发展清洁能源结合起来，大力发展农村户用沼气，综合利用作物秸秆，推广“猪——沼——果”、“四位(沼气池、畜禽舍、厕所、日光温室)一体”等能源生态模式，推行秸秆机械化还田、秸秆气化、秸秆发电等措施，逐步改变农村能源结构。
四是严格控制农村地区工业污染。加强对农村工业企业的监督管理，严格执行企业污染物达标排放和污染物排放总量控制制度，防治农村地区的工业污染。采取有效措施，防止城市污染向农村地区转移、污染严重的企业向西部和落后农村地区转移。严格执行国家产业政策和环保标准，淘汰污染严重和工艺落后的生产项目、设备，防止“十五小”和“新五小”等企业在农村地区死灰复燃。
五是控制农业面源污染。综合采取技术、工程措施，控制农业面源污染。在做好农业污染源普查的基础上，着力提高农业面源污染的监测能力。在粮食主产区和重点流域要大力推广和尽快普及测土配方施肥技术，积极引导农民科学施肥。积极引导和鼓励农民使用生物农药或高效、低毒、低残留农药，推广病虫草害综合防治、生物防治和精准施药等技术。进行种植业结构调整与布局优化，在高污染风险区优先种植需肥量低、环境效益突出的农作物。推行田间合理灌排，发展节水农业。在重点流域或封闭湖泊区域开展农田灌溉水的处理与回用工程，特别要在入湖(河)区域开展人工湿地工程。
六是积极防治农村土壤污染。做好全国土壤污染状况调查，查清土壤污染现状，开展污染土壤修复试点，研究建立适合我国国情的土壤环境质量监管体系。开展对主要农产品产地、污灌区、工矿废弃地等区域的土壤污染监测和修复示范工作。积极发展生态农业、有机农业，严格控制主要粮食产地和蔬菜基地的污水灌溉，确保农产品质量安全。
七是加强农村自然生态保护。以保护和恢复生态系统功能为重点，营造人与自然和谐的农村生态环境。坚持生态保护与治理并重，加强对矿产、水力、旅游等资源开发活动的监管，努力遏制新的人为生态破坏。重视自然恢复，保护天然植被，加强村庄绿化、庭院绿化、道路绿化、农田防护林建设和林业重点工程建设。加快水土保持生态建设，严格控制土地退化和沙化。加强海洋和内陆水域生态系统的保护，逐步恢复农村地区水体的生态功能。采取有效措施，加强对外来有害入侵物种、转基因生物和病原微生物的环境安全管理，严格控制外来物种在农村的引进和推广，保护农村地区生物多样性。
进一步完善 生态保护工作
■阅读提示
自党的十七大提出要建设生态文明以来，生态保护逐渐成为环境保护的重要领域。启动重点生态功能保护区建设，提高自然保护区的建设质量等工作已经在“十一五”时期展开。“十二五”时期应进一步完善生态保护区的区划、建设和管理，逐步开展应对气候变化和保护生物多样性的生态保护工作。
“十一五”环境规划提出了“保护生态环境，提高生态安全保障水平”的目标，编制全国生态功能区划、启动重点生态功能保护区工作、提高自然保护区的建设质量、加强物种资源保护和安全管理、加强开发建设活动的环境监管等工作也已经在“十一五”时期展开，建议“十二五”时期在达到“十一五”规划要求的基础上，在生态领域重点开展以下工作:
进一步完善生态保护区的区划工作，加强生态保护区管理。这主要包括:继续探索建立生态功能保护区的评价指标体系，完善生态保护区的管理机制和绩效评估机制，加强各级(国家级、省级、县级)自然保护区的资金投入和管理;完善国家自然保护区建设规范和各项制度，发展监测平台，进一步提高保护区的科学管理水平和实际保护效能。
进一步加强重点生态保护区的建设工作。生态安全是我国实施可持续发展战略的基本保障。我国的重点生态保护区应涵盖天然林保护地区、草原退化地区、自然灾害频发地区、石漠化和荒漠化地区、水土流失严重地区等。建议坚持保护优先、开发有序的指导思想，以控制不合理的资源开发活动为重点，强化对水源、土地、森林、草原、海洋等自然资源的生态保护;继续推进天然林保护、退耕还林、退牧还草、京津风沙源治理、水土流失治理、湿地保护和荒漠化、沙漠化治理等生态工程。
逐步开展与适应气候变化相关的生态保护工作。主要包括:开展我国重要地区，如东南西北跨国界区域、西部大开发区域、新的经济增长点区域，及沙漠、草原、热带雨林、寒温带针叶林、高原湿地等生态系统的应对候变化工作;开展气候变化下的生物多样性动态研究，有效保护生物多样性，促进自然生态恢复，防止外来有害物种对我国生态系统的侵害。
加强对生物多样性与生物安全的管理工作。逐步建立国家生物多样性预警监测和评价技术体系，掌握重要生态系统和物种的动态变化趋势;完善生物多样性保护与利用的政策法规体系;建立国家生物安全管理体系，有效防范外来入侵生物、转基因生物对生物多样性构成的风险;加强跨界自然保护区联合保护合作，支持大湄公河次区域、中亚、东北亚等跨界生物多样性保护研究。
逐步开展我国河湖岸带保护工作。从国家层面建立河湖岸带生态系统健康评价指标体系，选择示范区开展典型河湖岸带生态系统健康评价应用示范工作;完成河湖岸带类型、结构与功能的划分工作，投资建设相关的生态保护工程。
逐步建立国家——省、直辖市——县、市各级林业、环保、海洋、土地等部门能够数据共享的生态数据管理系统。建成生态监测网络和综合信息平台、生物物种和环境资源数据库、种质库和基因库。
除以上领域外，围绕着全球环境问题，积极开展应对全球气候变化的适应技术和可持续性有机物控制技术的开发，通过实施试点工程加快相关技术的应用等，也应作为“十二五”时期环保工作的重点内容。
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